La creación de una zona económica especial en Chancay: ¿Incentivo para la inversión o una medida perjudicial para la recaudación fiscal?
Por Brian Remuzgo - 1 de diciembre, 2025El puerto de Chancay, inaugurado por todo lo alto el 14 de noviembre del año pasado, es sin duda, uno de los proyectos de infraestructura más importantes que se han concretado en el Perú en los últimos años, no solo por la inversión que demandó el proyecto gestionado por la empresa estatal china Cosco Shipping Ports y la empresa peruana Volcan, sino también por su valor estratégico para el comercio entre el Perú y el mercado asiático.
No obstante, gran debate ha generado la posibilidad de crear una zona económica especial (ZEE) en Chancay con la finalidad de fomentar la inversión en torno a la nueva infraestructura portuaria, pues muchos expertos han señalado que establecer un régimen tributario especial para Chancay sería perjudicial para la recaudación fiscal y constituye una vulneración al principio de igualdad tributaria.
El presente artículo buscará dilucidar estas opiniones analizando los argumentos que respaldan dicha postura.
Las zonas económicas especiales (ZEE) en el Perú
Es menester empezar por definir qué es una zona económica especial y sus implicancias tributarias. Las zonas económicas especiales son “áreas geográficas demarcadas dentro de las fronteras nacionales de un país, donde las normas comerciales son diferentes a las que prevalecen en el territorio nacional. Dichas normas particulares se refieren principalmente a las condiciones de inversión, el comercio internacional, las aduanas y la tributación; por lo que la zona se beneficia de un entorno empresarial más liberal y eficaz” (FIAS 2008, p. 11). Es decir, una zona económica especial es una política estatal que se caracteriza por ofrecer una serie de condiciones beneficiosas para la inversión en un territorio específico. No obstante, dicha definición clásica no es un concepto restrictivo a la existencia de diversos tipos de zonas económicas especiales alrededor del mundo, ya que como toda política pública su creación responde a características y condiciones concretas, con diferencias marcadas en cada caso.
En el Perú, actualmente existen cuatro zonas económicas especiales en funcionamiento; estas son la Zona Franca de Tacna y las Zonas Especiales de Desarrollo (ZED) de Paita, Ilo y Matarani, caracterizadas principalmente por los beneficios tributarios y aduaneros que tienen como finalidad atraer la inversión nacional y extranjera en áreas de gran potencial económico. Entre los beneficios principales para las actividades autorizadas en cada ZEE destacan la exoneración total de impuestos como el Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto de Promoción Municipal, el Impuesto Selectivo al Consumo, el Arancel Ad Valorem, la exoneración de pagos y derechos de importación por la entrada de maquinarias, equipos y materias primas en las ZEE, beneficios aduaneros para los productos manufacturados en las ZEE, e incluso exoneración de tributos locales y nacionales creados en el futuro (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, 2024).
Una decisión perjudicial para la recaudación fiscal
Sin embargo, y como ya hemos advertido, pese a que la creación de una ZEE comprende un conjunto de beneficios tributarios y comerciales para empresas e inversionistas que permiten presumir un impacto positivo en la economía, la efectividad real de dicha medida puede resultar cuestionable en el caso concreto del puerto de Chancay, más aún si su implementación supone la aplicación de un régimen tributario beneficioso para los privados pero perjudicial para los intereses de la recaudación fiscal.
En esa línea, Rodriguez (2021), advierte que las Zonas Económicas Especiales (ZEE) en el Perú no han logrado el éxito y la competitividad esperados, sobre todo si comparamos las cifras económicas de dichas zonas con sus equivalentes en otros países afines de la región, como Colombia, que en 2018 logró exportaciones a través de sus ZEE por un valor estimado de 2,812 millones de dólares mientras que las ZEE peruanas apenas alcanzaron los 47 millones de dólares por el mismo concepto (p. 5). Datos similares encontramos si analizamos las cifras de importaciones, empleo generado, desarrollo industrial y tecnológico, etc.
Dicho lo anterior, debemos advertir que el modelo peruano de Zonas Económicas Especiales tiene quizás su principal falencia en su mayor característica, el centralismo que recae sobre los beneficios tributarios y aduaneros, que si bien son un incentivo importante para inversionistas nacionales y extranjeros, a largo plazo resulta insuficiente para alcanzar el éxito económico y social esperado de una política de tal naturaleza. Resultando en que, aunque la evidencia internacional muestra que las zonas francas pueden impulsar la competitividad, en el Perú los avances han sido modestos y persiste la crítica de que las ZEE han generado altas expectativas y bajos resultados (ComexPerú, 2021).
Al respecto, Thomas Farole, destacado economista del Banco Mundial y posiblemente el mayor entendido en la materia, ha delimitado claramente el problema al sostener que “muchos regímenes de ZEE se vuelven excesivamente dependientes de la concesión de incentivos fiscales generales en lugar de abordar otros aspectos del entorno de inversión, lo que aumenta el riesgo de una competencia a la baja con otras zonas” (2011, p. 170). De manera que, es evidente que el desarrollo de las ZEE debe ir acompañado de un plan a largo plazo que no se estanque en los beneficios tributarios, sino también en el desarrollo de acciones complementarias que potencien el incentivo que constituye un régimen fiscal especial, es decir, políticas de empleo, educación, desarrollo de infraestructura crítica, acompañamiento, financiamiento, promoción cultural, etc.
En ese sentido, la reciente aprobación del dictamen para la creación de la Zona Económica Especial de Chancay (ZEE Chancay) en la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso de la República, generó que expertos como el ex ministro de Economía Luis Castilla y el ex presidente del Consejo Fiscal Carlos Olivas, alerten sobre las consecuencias de una exoneración total del impuesto a la renta en la zona del nuevo puerto de Chancay teniendo en cuenta la situación de las cuentas fiscales del país (Infobae, 27 de mayo del 2025). Esto último, considerando que el dictamen aprobado en la Comisión de Economía del Congreso supone una exoneración al Impuesto a la Renta, IGV, ISC y aranceles, inicialmente por un periodo de 30 años, con ajustes como la aplicación de una tasa reducida de 15% de Impuesto a la Renta al término de los primeros siete años de exoneración total.
Así pues, la recaudación fiscal perdería millones de dólares en ingresos como consecuencia de la exoneración tributaria que regiría en Chancay durante la etapa de consolidación y desarrollo del puerto como polo de inversión y comercio en la región. Pérdidas considerables si prestamos atención a las advertencias de la OCDE, organismo que reúne a las mayores economías del mundo, pues ha señalado en un informe reciente que nuestro país no podrá alcanzar sus metas fiscales para ingresar al bloque económico a corto plazo, entre otros factores, producto del desaceleramiento económico de los últimos años y el déficit fiscal que cerró en 3.5% del PBI en 2024 (OCDE, 2025, p.36).
Asimismo, se advierte que los beneficios fiscales que caracterizan a las ZEE peruanas, podrían constituir una vulneración al principio de igualdad tributaria de no encontrarse debidamente justificados. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido que el principio de igualdad tributaria debe atender al principio de capacidad contributiva, es decir, “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, por lo que las cargas tributarias han de recaer, en principio, donde exista riqueza que pueda ser gravada” (Exp. No 2727-2002-AA/TC, p. 3).
En ese sentido, si bien la existencia de regímenes fiscales especiales para las ZEE es válida en razón de una política pública de desarrollo en determinadas zonas de gran importancia económica para el país, dicha validez puede ser cuestionada ante un régimen de exoneración total altamente concesivo y escasamente diferenciado como el de las ZEE peruanas, más aún si consideramos los resultados limitados de las mismas, la posición desventajosa en la que colocan a inversionistas y contribuyentes fuera de las ZEE, y el gran costo de oportunidad que representan los ingresos no percibidos por la recaudación fiscal. Posición que es respaldada por Gómez Zaldívar y Molina (2018), al advertir que en América Latina muchas ZEE se vuelven insostenibles porque dependen casi exclusivamente de incentivos fiscales, lo que genera beneficios limitados y refuerza desigualdades en lugar de resolverlas.
La falta de una planificación integral y de delimitación de objetivos
Por un lado, la normativa vigente sobre las ZEE en el Perú no es el resultado de una planificación integral y carece de uniformidad. Así pues, cada ZEE peruana depende casi exclusivamente de su ley de creación y modificaciones regulatorias posteriores, conviviendo además tres modelos de ZEE con más similitudes que diferencias; estos son: la Zona Franca de Tacna (ZOFRATACNA); las Zonas Especiales de Desarrollo (ZED) y la Zona Económica Especial de Puno (ZEEDEPUNO), esta última aún a la espera de su implementación desde su creación en el año 2006. Además, en septiembre del presente año se aprobó la Ley de Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP), figura caracterizada por la administración privada de las ZEE y que se encuentra a la espera de la presentación de su reglamento.
Dicho lo anterior, resulta imperiosa la necesidad de crear una Ley Marco para las ZEE en el Perú, de forma que se garantice la seguridad jurídica y el acceso a información clara como incentivos para la inversión en las ZEE peruanas. Asimismo, tal y como enfatiza Del Castillo (2017), “una Autoridad de ZEE debería ser creada como parte de un nuevo marco legal, con el mandato y los recursos necesarios para actuar como una sola entidad reguladora de ZEE en el Perú” (p. 80), de forma que se evite un panorama de responsabilidades dispersas que sólo complejiza las relaciones entre posibles inversionistas y la administración de las ZEE, tornándose ineficiente.
Por otro lado, resulta fundamental que las ZEE en el Perú contemplen objetivos claros desde su origen, de forma que, aun con la existencia de una Ley Marco que establezca las condiciones mínimas requeridas para la creación de una ZEE, cada proyecto determine plenamente los sectores económicos y sociales que se buscará beneficiar principalmente, así como las actividades económicas, los recursos y las potencialidades de cada región.
En esa línea, al analizar los proyectos de ZEE en el sur de México, Torres (2022) destaca que si se busca llevar inversión productiva a una zona en la que previamente la producción e inversión era casi inexistente, hará falta un modelo normativo integral, que no se detenga en los incentivos fiscales y de infraestructura, sino que además se fomenten y aprovechen las vocaciones productivas y ventajas competitivas propias de la región en cuestión (pp. 177-178). Es decir, si el fin de una ZEE es un completo desarrollo regional, como se pretende con el puerto de Chancay, y no la mera atracción de inversión extranjera sin planes a futuro, no bastará con beneficios fiscales y aduaneros altamente atractivos para la inversión privada, sino que harán falta medidas complementarias que integren una auténtica “política de Estado” (Robles, 2023, p. 25).
Al respecto, existen ejemplos de éxito en la región como los de Costa Rica o República Dominicana, donde reformas legislativas claves, como la Ley N.º 7210 de 1991 en el caso costarricense, más allá de ampliar beneficios fiscales, redujeron trabas burocráticas y dotaron de mayor flexibilidad operativa a las zonas francas, promoviendo el encadenamiento productivo; o la Ley de Fomento de las zonas francas en República Dominicana, con un régimen centrado en la generación de empleos y divisas otorgando beneficios hacia la industria, y limitando dichos beneficios a otras empresas del sector comercio que no contribuyen a la exportación, convirtiendo a República Dominicana en el país con mayor número de ZEE instaladas, y con el índice más alto de Latinoamérica en generación de empleo en dichas zonas (Gonzalez, 2024, p. 21-22). Ambos casos, reflejan modelos destacables de gestión de las ZEE, resaltando el fortalecimiento de la autonomía administrativa, regímenes fiscales e incentivos diferenciados estratégicamente en lugar de los regímenes de beneficios generales, y una normativa acorde a objetivos plenamente definidos.
En conclusión, si bien la creación de una Zona Económica Especial en Chancay representa una gran oportunidad de desarrollo para su zona de influencia y tiene la capacidad de influir significativamente en el crecimiento económico del país, también es cierto que bajo la normativa vigente, la administración compleja y el sistema tributario que rige actualmente a las ZEE peruanas, resulta difícil esperar un desarrollo exitoso de una ZEE en Chancay. De forma que, a luz de las experiencias nacionales y los ejemplos exitosos de implementación de ZEE en la región, resulta menester que la creación de una ZEE en Chancay forme parte de una política pública de Estado, y sea precedida por la creación de una Ley Marco que contemple una administración que garantice la autonomía de las ZEE, un régimen tributario diferenciado que no perjudique a la recaudación fiscal ni vulnere el principio de igualdad tributaria, así como una planificación estratégica con base en objetivos plenamente establecidos y las potencialidades económicas y de desarrollo de las áreas de influencia.
Sin duda, una ardua labor que las autoridades pertinentes deberán emprender con celeridad y que trasciende incluso a la nueva infraestructura portuaria que hoy se erige en las costas de Chancay, pero al mismo tiempo una oportunidad real de desarrollo, representada en una implementación eficaz de las Zonas Económicas Especiales en el Perú.
Fuentes bibliográficas:
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ComexPerú. (2023, 29 septiembre). Zonas Económicas Especiales: Altas Expectativas, Bajos Resultados. ComexPerú - Sociedad de Comercio Exterior del Perú. Recuperado el 24 de septiembre de 2025.
Congreso de la República (2025). Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera. Dictamen recaído en el Proyecto de Ley 9105/2024-CR, que propone la “Ley que crea la Zona Económica Especial de Chancay – ZEE CHANCAY”, 23 de mayo de 2025.
Infobae (23 de mayo de 2025). ZEE Chancay es aprobada en Comisión de Economía: Siete años sin impuesto a la renta.
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https://hdl.handle.net/20.500.12724/22303
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Brian Remuzgo
